Aanpassing Rijksweg N65. MER-plicht “aanleg” auto(snel)weg? Passende beoordeling, MER, “klein gebied”? Instandlating rechtsgevolgen wegens alsnog gemaakte passende beoordeling?
AbRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910 (bestemmingsplannen “N65 Vught” en “ N65 Helvoirt 2020”, gemeenteraden van Vught en Haaren, thans Vught). Deze uitspraak gaat over twee plannen voor een gedeelte van de bestaande weg tussen Tilburg en ‘s-Hertogenbosch, de N65. Samen voorzien de twee plannen in diverse wijzigingen aan ongeveer 6,5 kilometer van de N65. In de beoogde situatie is dit deel van de N65 ingericht als een zogenoemde stroomweg, met een maximale snelheid van 80 km/uur. Er blijven bijvoorbeeld nog maar vier gelijkvloerse kruisingen over en er komen verder onder meer een ecoduct en een viaduct. Verschillende natuurlijke personen en (natuur)verenigingen en stichtingen procederen.
Een lange uitspraak, niet gek na drie zittingsdagen in april. Slechts enkele opvallende zaken.
Is de reconstructie van de N65 MER-plichtig (“aanleg van een autosnelweg of autoweg”, Besluit MER, Bijlage, Onderdeel C 1.2)? De vraag is dus wat “aanleg” is. De Afdeling beoordeelt op basis van HvJ EU 24 november 2015, ECLI:EU:C:2016:898 (“Bund Naturschutz in Bayern”) (over een wegreconstructie in Neurenberg) of de in de plannen voorziene reconstructie van de N65 vanwege alle kenmerken van de ingrepen een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. Op basis van een vergelijking met de Neurenbergse weg en de criteria van het HvJ EU concludeert de Afdeling van niet. Zie r.o. 30 e.v.
Voor plannen waarvoor een passende beoordeling o.g.v. de Wnb nodig is, is in principe ook een MER nodig (artikel 7.2a, lid 1, Wm). Een uitzondering geldt voor plannen die het gebruik van kleine gebieden bepalen; details zie artikel 3 Besluit MER. Is hier sprake van een “klein gebied”, zoals de gemeenteraad stelt? De Afdeling baseert zich o.a. op de Nota van Toelichting op het Besluit MER en op HvJ EU 21 december 2016, ECLI:EU:C:2016:978 (“Associazione Italia Nostra Onlus”). O.a. moet de omvang van het betrokken gebied vergeleken met die van het grondgebied dat valt onder de bevoegdheid van de lokale instantie, gering zijn. De Afdeling stelt vast dat de omvang van beide plangebieden ongeveer 1% van het grondgebied van elk van de betrokken gemeenten betreft. Een MER-plicht volgt hier dus niet uit 7.2a, lid 1, Wm. Zie r.o. 33 e.v.
Voor het plan gaat het in ieder geval op het punt van de stikstof fout. De gemeenteraad had volstaan met een voortoets. In de berekening van de stikstofdepositie in de gebruiksfase is per abuis echter geen rekening gehouden met de verkeerstoename op de N65. Uit nieuwe berekeningen volgt dat deze verkeerstoename in de gebruiksfase zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Volgens de raad is gelet hierop bij nader inzien wel een passende beoordeling nodig (r.o. 27.1).
Alsnog verrichte passende beoordeling
Inmiddels is er een passende beoordeling verricht. Is die voor de Afdeling voldoende om de rechtsgevolgen van beide bestemmingsplannen in stand te laten? Het tijdens de realisatiefase weren van niet-bestemmingsverkeer van alternatieve routes die door en nabij Natura 2000-gebieden lopen, om te voorkomen dat omrijdend verkeer van de N65 daarvan gebruik zal gaan maken, is een mitigerende maatregel in de zin van artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn. Mitigerende maatregelen mogen worden betrokken in een passende beoordeling als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan. Ten tijde van de passende beoordeling moet zijn gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat het plan of project negatieve gevolgen zal hebben. Hier is echter op geen enkele wijze juridisch verzekerd dat de mitigerende maatregel getroffen zal worden, niet bijvoorbeeld met een verkeersbesluit en niet bijvoorbeeld met het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels.
Verder zijn ten onrechte de instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken. De onderbouwing is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gegeven door aan te geven dat voor de gunstige staat van een habitattype, naast de stikstofdepositie, ook andere knelpunten bestaan. Als gevolg daarvan is in de passende beoordeling niet onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden, ondanks de toename van de stikstofdepositie, niet worden aangetast. De Afdeling brengt ter voorlichting naar voren dat voor het toestaan van een project niet als een voorwaarde geldt dat met het project wordt bijgedragen aan het behalen van een instandhoudingsdoelstelling (vgl. AbRvS 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060, r.o. 15.1). Ook is het niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie, waardoor de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen komen, steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken. Zie HvJ EU 7 september 2004, ECLI:EU:C:2004:482 (“Kokkelvisserij”).
Kortom, volgens de Afdeling kunnen de rechtsgevolgen niet in stand blijven.
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Susan en Rob